
Часть экспертов считает, что предложенное регулирование, наоборот, сделает рынок более эффективным
Новый законопроект, который ограничивает расходы регионов и муниципалитетов на проекты государственно-частного партнерства (ГЧП) и концессии, несет риски заморозки крупных строек. Такая позиция изложена в письме исполнительного директора Ассоциации инфраструктурных инвесторов и кредиторов (АИИК; объединяет крупнейших участников рынка ГЧП, включая профильные «дочки» таких банков, как «Сбер» и ВТБ) Марины Шурлаевой в адрес председателя комитета Госдумы по бюджету и налогам Андрея Макарова (есть у «Ведомостей»). Представитель депутата подтвердил факт получения письма.
Законопроект подготовил Минфин в 2023 г. Изначально планировалось ограничить расходы регионов на выплаты по ГЧП и концессиям 20% от суммы их собственных доходов (налоговых и неналоговых), писали «Ведомости». Но в итоговую версию законопроекта (документ внесен в Госдуму 3 июня) этот лимит был установлен на уровне 10%. Аналогичные ограничения предусмотрены и для муниципалитетов. Кроме того, долговые обязательства субъектов в рамках таких проектов ограничиваются планкой в 100% от доходов региона (для дотационных регионов и муниципалитетов – 50%). Все эти ограничения распространяются только на соглашения, заключенные после 1 января 2024 г. Документ предполагает поправки в ст. 85 («Расходные обязательства субъекта»), 86 («Расходные обязательства муниципального образования») и 107 («Верхние пределы государственного внутреннего и внешнего долга») Бюджетного кодекса. Сейчас лимитов по тратам на ГЧП и долговым обязательствам по ним в законодательстве нет.
Ограничение расходов региональных и местных бюджетов направлено на более эффективное исполнение трат «социально значимого и первоочередного характера», указано в пояснительной записке. В среднем в России из региональных бюджетов на ГЧП и концессии тратится не более 1% ежегодно, что гораздо ниже предлагаемого лимита в 10%, говорится в документе. Что касается ограничений по долгу, общий объем задолженности субъектов с учетом обязательств по ГЧП и концессиям на 1 января 2024 г. оценивался в 43% общих доходов.
Спустя неделю после внесения правительственного законопроекта в Госдуму бизнес-объединение организовало стратегическую сессию, посвященную готовящимся ограничениям, рассказал «Ведомостям» представитель АИИК. В ней приняли участие представители Минэка, крупнейших банков, инфраструктурных компаний, институтов развития и эксперты. Среди них – Сбербанк, Газпромбанк, ВТБ, ВЭБ.РФ, Дом.РФ и концессионеры «Автобан» и «Прошкола», следует из резолюции по итогам сессии (есть у «Ведомостей»). По результатам сессии было решено обратиться в органы власти с предложением исключить из проекта указанные ограничения или существенно их переработать, говорится в документе.
Бизнес предложил распространить лимит только на концессионные соглашения, заключенные уже после вступления поправок в силу. Кроме того, разумно будет увеличивать предельный порог для отдельных регионов, проекты которых важны для достижения наццелей, или сделать исключение для соглашений, которые реализуются в рамках национальных и федеральных проектов.
По мнению федерального чиновника, участвующего в обсуждении законопроекта, его принятие в текущей редакции негативно скажется на рынке ГЧП и может привести к рискам неисполнения бюджетом своих обязательств по всем соглашениям, заключенным после 1 января 2024 г.
Минэкономразвития предлагает вводить ограничения только на право заключать новые соглашения, а также не распространять лимиты на муниципальные концессии и соглашения о муниципально-частном партнерстве, сообщил представитель ведомства.
Представитель Минфина не ответил на запрос «Ведомостей».
Претензии бизнеса
Ассоциация предложила главе бюджетного комитета начать совместную работу по доработке проекта с привлечением профессионального делового сообщества и Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП).
Введение ограничений для сферы ГЧП без учета позиции крупнейших участников рынка может негативно сказаться на всей сфере инфраструктурного строительства, указано в письме. Ограничение в 10% распространяется на каждый год реализации проекта ГЧП и определяется с учетом фактического исполнения бюджета, поэтому бизнес не сможет достоверно спрогнозировать возвратность своих инвестиций, считает бизнес. Вложения всегда будут под риском того, что 10% от дохода в конкретном году субъекту не хватит для выполнения обязательств. В итоге новые лимиты могут нарушить стабильность платежей. Это, в свою очередь, снизит интерес инвесторов и финансирующих организаций (банков) к ГЧП и только увеличит нагрузку на бюджеты регионов, считают в АИИК.

Кроме того, из поправок следует, что, если региону придется досрочно прекратить соглашение о ГЧП, вся ответственность за выплаты банкам будет лежать на частном партнере. Построенная инфраструктура при этом перейдет в собственность государства. Важно также учесть, что ограничения станут барьером при выполнении поручений президента, озвученных в послании Федеральному собранию, – 26 из них направлены на решение задач в области транспортной, энергетической, социальной и иной инфраструктуры, напоминается в письме. Большинство объектов инфраструктуры в России сейчас создаются с привлечением внебюджетных средств и с использованием механизмов ГЧП, это означает, что принятие законопроекта в текущем виде значительно замедлит темпы развития регионов.
Согласно статистике, собранной АИИК у банков, в 24 регионах – лидерах по уровню развития ГЧП ограничения, вводимые поправками, уже превышены, а в 18 субъектах близки к этому. Среди них – Архангельская, Калужская, Нижегородская, Ульяновская, Омская и Томская области, республики Бурятия, Карелия, Чукотский АО и Хабаровский край. Такое положение означает, что в случае принятия закона новая стройка в рамках ГЧП и концессий в половине регионов России может остановиться.
Какими будут последствия
Включение выплат по проектам ГЧП и концессиям в госдолг регионов наряду с прямым ограничением расходов на них значительно сокращают возможности реализации таких проектов в регионах, в особенности тех, где расходы и долг уже превышают новые лимиты, пояснил управляющий партнер IPM Consulting Вадим Тедеев. Это означает, что поправки могут действительно существенно сузить возможности регионов и муниципалитетов по использованию механизмов ГЧП и концессий для развития инфраструктуры и создать значительные риски замораживания ряда проектов, считает эксперт.
В случае принятия закона для множества регионов на несколько лет исчезнет возможность заключать новые соглашения для строительства, считает представитель консалтинговой компании «Центр экономики инфраструктуры» . Запустится негативная экономическая «спираль»: уменьшение бюджетных доходов от новых проектов ведет к росту общей долговой нагрузки, а он, в свою очередь, к невозможности реализовывать новые проекты, считает он.
Объем рынка ГЧП
К концу прошлого года в России действовало 3427 соглашений о реализации ГЧП-проектов на 4,8 трлн руб., из них 3,3 трлн руб. – частные инвестиции, следует из аналитического дайджеста АИИК за 2023 г. Большинство проектов оформлены как концессионные соглашения (3374) и лишь 53 – как соглашения о ГЧП. Больше половины государственно-частных проектов реализуется в сфере ЖКХ и энергоснабжения, около 14% касаются социальной сферы (образование и наука, здравоохранение, спорт, культура, досуг, туризм). Что касается объема инвестиций, наибольшая сумма законтрактована в транспортной сфере (117 соглашений на 2,4 трлн руб.).
Большинство (85%) ГЧП-проектов реализуется на муниципальном уровне (2907 соглашений на 1,3 трлн руб.). На региональном уровне действует 493 соглашения на 2,6 трлн руб., а на федеральном – 27 проектов на 0,9 трлн руб. Больше всего ГЧП-проектов реализуется в Приволжском и Дальневосточном федеральных округах: 782 и 769 проектов соответственно. Наибольший объем инвестиций (1 трлн руб.) законтрактован в Приволжском федеральном округе.
Новые ограничения могут коснуться в первую очередь так называемых условных обязательств, т. е. тех, размер которых невозможно определить конкретной суммой заранее (например, компенсация при наступлении особых обстоятельств или при прекращении соглашения), считает руководитель направления ГЧП юридической практики Kept Олеся Хитяник. Они не фиксируются в соглашениях, а определяются по факту возникновения. Если поправки вступят в силу, государство (регион или муниципалитет) смогут настаивать на ограничении суммы всех финансовых обязательств публичной стороны (не только платы концедента), что повлечет возникновение рисков у кредиторов, заявила эксперт. Кроме того, власти могут посчитать, что лимит распространяется и на их обязательства по тем проектам, что были заключены до 2024 г., но продолжают действовать.
Эксперт Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования Эмиль Аблаев придерживается иной точки зрения – он уверен, что новые ограничения не навредят инвестиционной активности и развитию инструментов концессий и ГЧП. По его словам, Минфин рассматривал ограничение по расходам в 20% от доходов, но даже 10% являются вполне допустимой планкой. Главное последствие поправок будет в том, что подход властей регионов к выбору проектов станет более избирательным и экономически обоснованным.
Кроме того, в своих расчетах АИИК не учитывает будущее фронтальное списание задолженности по бюджетным кредитам регионов, с учетом этого включение в долг выплат по концессиям и ГЧП не приведет к нарушению лимитов, отметил Аблаев. Таким образом, говоря в своем письме об остановке развития инфраструктурного строительства в регионах и даже рисках дефолта, АИИК «явно сгущает краски», считает эксперт. Он сомневается, что аргументации ассоциации будет достаточно для отказа от принятия рассматриваемых новаций. При этом дискуссия и взаимодействие между органами власти и представителями делового сообщества необходимы как для проработки отдельных деталей, так и для снижения беспокойства.